中国新闻采编网

 找回密码
 注册
搜索
效果广告

日本农业国内支持制度及对我国的启示

2013-6-20 08:31| 发布者: jessicalynch| 查看: 3911| 评论: 0|来自: 《江西社会科学》2012年5期

摘要: 近年来,日本新的农业基本法及其配套的法律法规既提高了农业国内支持的实际水平,又符合多边框架下的义务要求。由于科学、合理的国内支持制度安排,加上支持力度加大,日本不但提高了农产品自给率,也确保了本国粮食 ...

近年来,日本新的农业基本法及其配套的法律法规既提高了农业国内支持的实际水平,又符合多边框架下的义务要求。由于科学、合理的国内支持制度安排,加上支持力度加大,日本不但提高了农产品自给率,也确保了本国粮食安全,在一定程度上弥补了农业资源禀赋的“先天性”不足。其经验对我国农业国内支持制度的调整具有重要启示意义。

[关键词]日本,农业,农业支持制度,国内支持

日本系世界上典型的工业强、农业弱、工农业发展极不平衡的国家。与其他发达国家相比较,日本农业具有人均耕地资源匮乏、小规模土地生产、兼业农户比重大等资源禀赋较差的特点,导致其农产品比较劣势突出,长期以来农产品自给率维持在较低水平,农产品严重依赖进口。为了提高农产品自给率、保证粮食安全,二战后,日本开始对本国农业实施巨额的国内支持和严格的边境措施,尤其是科学、合理的国内支持制度设计,极大地促进了本国农业的发展。日本农业国内支持制度依照其农业基本法的发展,大致可以划分为两个阶段:第一阶段以价格支持和农业生产支持为主;第二阶段则以收入支持和结构调整支持为主。

一、价格支持和农业生产支持

二战到1995年是日本农业国内支持制度第一阶段,以1961年《农业基本法》为标志。当日本从二战的废墟中迅速恢复,且经济开始奇迹般增长时,其农民的收入水平和生活水准却逐步落后于城市居民。随着城乡差距日益扩大,农业劳动力大量流失,为了保障粮食安全、提高农民收入,日本于1961年制订了《农业基本法》(1978年7月修改),并且出台了与之相配套的辅助性法规,从此日本农业进入所谓的“基本法农政时代”。

此阶段日本农业支持制度的目标是:提高农业劳动生产率,缩小城乡、工农之间的收入差距;改善产业结构,扩大经营规模,实现农业生产的机械化和现代化。为此,《农业基本法》及其配套法规设立了完善的价格支持体系和多项投入支持制度。

(一)价格支持制度

1.成本与收益补偿制度。以大米成本与收益补偿制度为例,稻米的生产价格由“生产成本+收入补偿”两部分构成,其中收入补偿是按照工人工资水平计算的农民投入水稻生产的劳动价格。稻农生产的稻米由政府按照规定的价格全部收购。这样既保证了稻农的水稻生产收入能补偿成本消耗,又保证了稻农能够获得与工人收入相当的收入水平。随着工人工资水平的急剧提高,大米生产者价格也水涨船高,一路飙升,到1968年稻米生产者价格已经翻了一番。

2.最低保护价格制度。为了促进农业结构的优化,政府为小麦、大麦、土豆、甜菜、甘薯、甘蔗等农产品设定了最低价格标准。若市场价格低于规定的最低标准时,农产品全部由政府按照最低价格收购。该制度既保证了基本农产品的供给,又保证了农民的种地收益。

3.价格差额支付制度。政府对某些农产品预定目标价格,当市场价格低于目标价格时,差额部分由政府支付给农民。该制度与最低保护价格制度类似,区别在于该制度下即使在市场价格低于目标价格时,农民依然可以自主决定按市场价格出售农产品。该制度的优点既可以保证农产品产量,又可以节省财政开支。

(二)农业生产投入支持制度

1.水利等农业基础设施投入支持制度。由于水利建设是农业丰收关键,耗资过大,农户难以负担,水利建设成为政府支持重点。大型水库堤坝、水电站、灌溉工程等较大水利项目由中央政府直接负责建设,小型水井、池塘堤坝等较小水利项目由地方政府负责修建,中央政府给予资金支持,支持额度占整个工程项目总资金额度80%~90%.另外,为了满足本国肉蛋果蔬基本需求,政府对现代化养鸡场、养牛场、养猪场、蔬菜温室大棚等项目支持额度约达40%,农民联合或单独栽种的多年生植物(果园、茶园、桑园、花圃园等)也可获政府一定的支持。

2.农机具设备投入支持制度。为了降低生产资料对农民收益的影响,政府对于农民联合或单独购买的收割机、拖拉机、育苗机、灌溉设备、施肥设备等农机具给予资金支持,支持额度一般约为设备购买金额的50%.

3.农地整治支持制度。为了增加耕地面积,提高农田利用效率,政府增设了农地整治支持制度,包括农用地开发、农地改良、农田的整形合并、水田改作旱田等项目。比如,1970年日本由于稻米过剩,政府开始减少水稻的种植,鼓励水田改作旱田,支持额度根据水稻产量和改种农作物品种来确定,每0.1公顷稻田改种大豆、小麦等旱地作物,可获2.6万-7.6万日元不等的资金支持,原来水田的水稻产量越高,所获支持越多。

日本60年代确立的以上农业支持制度在一定程度上提高了农民的积极性,促进了农业发展,确保了粮食自给率。尤其是作为其国民主要食物来源的大米,到60年代末不仅保证了自给而且呈过剩之势,同时也提高了农民收入。农户的平均收入从1960年的40.9万日元猛增到1989年的577.5万日元,增加了13倍多,其中收入的60%来自于政府支持。

但日本此阶段的农业支持制度也带来了以下消极后果:第一,妨碍了农业生产规模的扩大和生产效率的提高。政府对农业的高额支持,使得小规模、低效率的农户也可以获得比较稳定的收入,多数农户宁可兼职务农也不愿退出市场,大量的青壮年劳动力流失到工业部门,“农民减少而农户不减少”和“三襁”农业的情况越发严重,严重阻碍了生产规模的扩大和生产效益的提高。第二,阻碍了优化农业生产结构目标的实现。大米价格和边境保护制度促使以水稻为主的种植业在整个农业中的比重迅速上升,稻米实现了自给并出现严重过剩,而其他农产品自给率却迅速下降,到90年代中期其他农产品自给率分别为:大豆3%、小麦9%、饲料作物25%、牛肉35%、水果49%、猪肉61%、乳制品71%、蔬菜84%.这导致日本成为世界最大的农产品进口国,进口额从1960年的8.8亿美元飙升到1995年的394亿美元。第三,增加了国家财政和消费者的负担,扭曲了农产品贸易。据世界经济合作与发展组织估算,从1986年到2002年期间,美国消费者的负担从47%降至42%,日本消费者负担一直维持在90%以上,日本农产品的价格是国际市场的几倍乃至十几倍。

为了解决以上问题,日本在七八十年代进行了一些调整,但情况没有根本性转变。90年代以后,日本为了回应WTO《农业协定》国内支持纪律的要求,对第一阶段所确立的国内支持制度进行了根本性改革,农业国内支持制度步入以收入支持和结构调整支持为主的时期。

二、收入支持和结构调整支持

从1995年至今是日本农业支持制度的第二阶段。此阶段以1999年的《食品、农业、农村基本法》为标志。针对农业存在的一些问题,迎合国际农产品贸易发展的新趋势,1999年7月日本国会通过《食品、农村、农业基本法》,即新农业基本法,并出台了一系列配套的法律法规,对上一阶段所确立的农业国内支持制度进行重大改革。此阶段目标是:推动农业的市场化、规模化发展,从价格支持向收入支持转变;把食品安全和农村、农业的发展有机结合起来,注重农业诸多功能的统一和协调。

(一)国内支持制度由价格支持向直接支付转变

农业国内支持从第一阶段的以生产、流通环节为主,转向第二阶段的支持公共性服务、基础设施、提高农民收入、促进农业结构调整上来。

1.改变原有的价格支持制度。1995年实施的新粮食法逐步取消了政府对大米的价格支持,向多渠道市场自主调节模式过渡。为了继续保证农民的稳定收入又不违背WTO《农业协定》项下的义务,1998年日本又开始实施“稻作经营安定计划”。即利用稻作安定经营基金对完成政府生产调整的农民因价格下跌而导致的收入损失进行补偿。具体作法:把前三年稻米市场的平均价格作为基准价格,如果当年稻米价格低于基准价,则从稻作安定经营基金中支付基准价格与当年价格差额的80%.日本把该项支持划归“蓝箱”,实际上按照该计划,稻米的产量越多其获得补偿就越多,对生产具有刺激作用,应归入“黄箱”支持。

2.对特定地区的农民采用直接支付。为了促进山区、半山区农业的发展,2000年日本出台了《针对山区、半山区的直接收入支付制度》。此制度的适用对象为根据有关法规划定的山区和半山区的农田,支付额度为山区和半山区与平原地区的生产成本差异的80%,每户可享受的补贴上限为100万日元。扶持的目标是把这些地区的生产力水平提高到邻近非支持地区的水平。该项措施属于WTO《农业协定》“绿箱”中地区援助措施的范畴。

3.2005年日本农林水产省农业支持新方案增加了3种直接支付措施:生产支付,收入差额支付和科技、水利环境保护支付,科技、水利环境保护支持资金占整个预算额度60%,以上方案于2008年4月正式实施。

以上三项直接支付措施对于增加农民收入,进一步调整农业产业结构,提升农产品的科技含量和环保价值,发挥了重要作用,值得借鉴。

(二)削减“黄箱”支持,扩大“绿箱”支持

为了迎合新一轮农业谈判进一步降低“黄箱”支持的要求,日本逐步加大了对“绿箱”项目的支持力度。第一,开始“新的土地改良长期计划”(1993—2000年),总投入为41万日元,具体项目为农田水利、道路建设、农地开发、水土保持、灾害防范等。第二,利用“绿箱”支持措施继续保持对农业的投入。1997年日本整个农业预算为245亿日元,其中有220亿日元用于“绿箱”措施,占整个农业预算的近90%,主要用于农业基础设施建设、科研技术推广、粮食公共储备、食品援助等方面。由于国内支持总量的降低,1998年以后日本“绿箱”支持占整个农业预算的比例有所降低,但一直保持在75%以上。第三,1994年日本入世时,作为大米开放市场的补偿,日本提出6万亿日元的“乌拉圭回合对策费(1995—2000年)”,主要用于农村基础设施建设。以上支持制度的方向性调整,既维持了日本农业支持总量,又符合了多边贸易框架的要求,值得借鉴。

综上,随着农产品贸易自由化进程的推进,日本农业支持制度在农业多功能性理念之下不断完善,形成了当前科学、合理、高强度的国内支持制度体系,农产品自给率不断提高,保证了本国粮食安全,在一定程度上弥补了其农业资源禀赋的“先天性”不足。对我国当前农业国内支持制度的进一步完善,具有重要启示意义。

三、日本农业国内支持制度对我国的启示

我国农业与日本农业有诸多相似之处,日本农业国内支持制度的历史演进及其完善过程,有几点值得我国借鉴。

(一)加大“绿箱”支持力度,调整“绿箱”支持结构

首先,我国应该继续加大农业基础设施建设的投入,包括基本农田水利、电网改造、污染治理、防灾减灾、生态环境等设施维修和重建,提高我国农业生产能力,为结构调整和优化提供更大的回旋余地。据统计,全国主灌溉区的基础设施完好率不到40%,配套率不足70%,农业用水短缺和浪费严重,灌溉得不到保证,农业基础设施对改善农业生产条件,减轻农民负担,提高粮食生产能力有巨大的促进作用。2009年我国水利投资共计1427亿元,其中中央资金占600亿元,只占投资总额的42%.与日本80%-90%的比例相比,我国中央资金所占比例过低,应该进一步加大水利建设的资金投入,提高中央资金的投入比例。

2011年《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》(中央一号文件)第16项明确指出:力争今后lO年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍,大幅度增加中央和地方财政专项水利资金。2010年我国水利投资是2000亿元,高出一倍就是4000亿元,年度投资总额增加了一倍,但中央投入资金所占比例并未明确,笔者认为中央资金应占70%以上,否则一号文件确立的目标将难以实现。

其次,增加农业科技、环保、教育等方面的投入,促进农业可持续发展。与日本相比,我国农业科技含量普遍较低,多数农产品卫生、环保检疫不达标。科技可以有效提高农业生产效益,提升农产品竞争力,是应对日益严重的各种农产品技术性贸易壁垒、食品安全和卫生检疫等问题的有效途径。我国农业科研、环保等方面的投入整体上处于较低水平,人世以来虽然在逐步增加,但占整个“绿箱”支持的比重依然很低(2002—2007年期间农业科研三项平均只占0.91%),而且大部分用于技术推广人员的工资和推广单位的事业费,致使许多“高产品种”停留在实验室或成果办,没有转化为现实的生产力。在增加农业科研投入的同时,我国应注重提高农业科研的转化率和对农业的贡献率。目前我国农业科技贡献率约40%,而日本约为80%,其科技转化率也比我国高出1倍以上。今后我国应增加科技投入,实现农业由资源粗放型增长向科技集约型增长的转变,以提高我国农产品的科技含量。

另外,合理利用日本等发达成员国所倡导的非贸易关注和农业多功能性理念,增加对农村环境生态保护的投入,加强农业病虫害预防和乡村公共卫生建设,以节省农民资金,间接增加农民收入。根据WTO《农业协定》,以上支持均属于“绿箱”范畴,成员不承担削减义务,亦没有上限限制,所以我国今后应逐步增加以上几方面的投入,以节省有上限限制的“黄箱”支持量,从而达到既优化我国农业支持结构,又符合多边贸易框架要求的目标。

(二)“黄箱”支持重点应放在粮食作物上,以确保我国粮食安全

据WTO《农业协定》的约定,各成员的“黄箱”使用量不得超过其农业生产总值的8.5%.与没有上限限制的“绿箱”支持不同,“黄箱”支持总量的使用是有限度的。日本利用有限的“黄箱”支持量集中支持粮食生产,尤其是稻米生产,最终不但实现了粮食自给,而且出现过剩。结合实际,我国同样应该把“黄箱”支持作为粮食安全战略的重要措施。人口的持续增长,农业资源的刚性约束,致使我国面临着越来越严峻的粮食安全问题,我们只能从科技和制度上千方百计地提高粮食产量,保证粮食的供应。所以在今后相当长一段时间内,我国“黄箱”支持的重点应集中在粮食生产上。

日本“稻作经营安定计划”的成熟做法,值得我国借鉴。本文建议我国成立“中央粮食安全支持基金”,该基金数额以补贴给国有粮食企业的财政基金为基准。如果当年粮食(主要针对小麦、稻米和玉米)市场价格低于前三年的平均水平,差额全部由粮食安全支持基金直接补贴给农民,规定农民粮食产量越高,获得的补贴则越多。这样不但可以提高补贴效率,增加农民种粮积极性,还可以逐步提高粮食产量和农民收入,可谓一举多得。

“中央粮食安全支持基金”计划启动后,粮农获得的补贴总额明显提高,可以克服当前我国粮食直补和良种补贴制度存在的补贴力度不够、达不到刺激粮食生产的缺陷。这样一来,粮农获得补贴数额不但可以抵消农业生产成本的上涨部分,富余资金还可以扩大粮食种植规模,不断提高粮食产量,从而获得更多的直接补贴,最终形成一个稳定的、良性循环的粮食安全保障体制。

作者: 王军杰


免责声明: 本网站资讯内容,均来源于合作媒体和企业机构,属作者个人观点,仅供读者参考。 本网站对站内所有资讯的内容、观点保持中立,不对内容的准确性、可靠性或完整性提供任何明示或暗示的保证。

鲜花

握手

雷人

路过

鸡蛋

小黑屋|手机版|chinanpn.com ( 京ICP备14031135号|京公网安备110105018005 )

GMT+8, 2017-11-18 10:26 , Processed in 0.051768 second(s), 17 queries .

Powered by Discuz! X3.2

© 2001-2013 Comsenz Inc.

返回顶部